刺史制度作为中央政府对地方政府实施的一项比较完整、系统的监督制度，最初是为了维护皇权而设立的。为什么逐渐成为皇权的最大威胁？

作者从秘书处的起源说起。

虽然刺史制度是在汉武帝时期正式建立的，但它的起源似乎还得追溯到秦朝。

《史记.萧相国世家》 记载：“秦时无刺史，以御史监郡”。,这充分说明，秦朝虽然没有刺史，但已经有了类似于刺史的官职。

秦朝时，始皇帝设立郡县制，分为36郡。县长的权力很大。为了维护统治，始皇帝在郡内设立帝国，监督县令的行政事务。因为是监察职位，所以也叫监察御史，地位可以和县令并列。

秦朝灭亡后，刺史制度消失了一段时间。项羽和刘邦都没有用刺史制度监督地方。项羽在位时间短，没能用上这个认识，那么刘邦为什么不用呢？

汉承秦制，刘邦为何放开监察制？这不是刘邦出于情感不愿意监控他的英雄，而是他没有机会。

当时刘邦称帝后建立监察制度还是天衣无缝的，因为他大部分时间都在镇压异性诸侯的叛乱，叛乱被平定后，他自己也死了。

刘邦死后，监察制度在其子刘婴(汉惠帝)手中恢复，他于公元前192年重新设立了御史。

《唐六典御史台》原注说：“惠帝三年，丞相兼监察、御史、侍郎、郡守，检点九品。他发现有打官司的，有小偷，有造假的，有奸诈的，有说监牢不正的，有擅长徭役不公的，有不老实的，有因为暴政而无辜的，敢当十石以上。

毕竟天下已大定，该是时候稳定吏治了。

然而，汉惠帝并没有照搬秦朝御史的职能。

秦时御史分为两部分，一部分是监察中央，一部分是在地方担任监察职务，而汉惠帝则完全将御史设置为监察地方的官员。

这也是有原因的。毕竟汉惠帝年轻，地方威慑力对刘邦来说太小太大。他迫切需要有人对当地进行全面监控。

《汉书.武帝纪》记载：“十三州初设史刺史。”汉武帝时期，由于实行郡国并行制度，天下郡国分立，监管难度越来越大。于是汉武帝把天下分为十三州，每州设刺史(“刺史”指查问，“史”指原监察建议)，每州为一个监察区。

当时刺史的工资很低，只有600石，但是在世人眼里，就是一个肥差，因为可以是“居部九岁，举为守相”,也就是说九年的时候可以是太守，也可以是郡国。

不得不佩服这里统治者的高明，因为低工资会为了追求更高的待遇而加大监管力度。

因此，汉武帝时期刺史制度的建立对于维护皇权、巩固统治，确实取得了很好的效果，刺史为了升官发财做的相当卖力，一时间也涌现了一大批成绩卓异的刺史。

在这里，可能有人会质疑，刺史居然能监督太守，为什么还要争着当太守？

其实这个时候的刺史虽然可以监督太守，但是只能监督，没有其他权力；另一方面，太守是一个有着丰富实践和政治经验的官员，他做着体面而体面的工作。无论是因为他的薪水，还是因为他想成为一个体面的、受人尊敬的人，太守都是他的目标。

两者的区别我们从选人方面就可见一般，刺史一般都是选资历尚浅的，而太守则是资历比较老的。

刺史制度开始出现转变是在昭宣时期

当时秘书处的主要职能虽然是监督，但也有一些特殊情况，秘书处可以做一些超出其职能的事情。

《汉书》记载：“赵迪年间，小琪的孙子刘泽谋反，要杀青州刺史。如果你发现了，你会受到惩罚。毫无疑问会是荆赵胤，给他一百万。””(宣帝时期)

王莽篡汉，改革不顺利，导致民间武装斗争不断。为了对抗起义，王莽甚至给了州牧统一军队的权力，给他们将军的称号。虽然这只是各例，刺史职责依旧是以监察为主，但这却是一种趋势，一种监察官将向地方官转化的一个重要趋势。

王莽时期刺史制度变化的种种迹象表明，已经成为州牧的刺史权力不断上升，甚至有能力调动兵马，成为地方军事长官。这也记录在《后汉书》，这在 《汉书》 可见：“莽见四方盗贼多，复欲压之，赐诸州牧号为大将军。”.

东汉建立后，恢复汉制，州牧改回刺史。此外，刺史开始有了专门的固定场所，“奏事可派官员代为行事，不再前往”，这也说明刺史的权力和地位得到了官方的充分认可，完全不像一个监察职位。

比如“地皇二年，绿林军兴起，“荆州牧某发奔命二万人攻之。”

东汉时，圣旨上常说“圣旨刺史值两千石”，经常有圣旨刺史被派去带兵打仗。圣旨的刺史是不需要三公任命的官员来把关的，所以县令、县令都挺怕的，甚至因为怕刺史而罢官。

从东汉朝廷常有的诏书中可以看出，东汉时期的刺史比王莽时期更为权大，王莽时期只限于统兵方面，而东汉是地位全方面升华。

东汉的刺史们相当于是领着朝廷的高额俸禄，在地方上做着自己的土皇帝。

到了东汉末年，由于王室衰微，那样土皇帝刺史们就更加为所欲为了，朝廷面临被架空的危险。

于是在公元188年，皇室宗亲刘焉向当时的汉灵帝提出了一个削弱刺史的建议。即“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”

这就是历史上著名的“废史立牧”。不过刺史虽然被废立，但新设立的州牧却取代了刺史，成为一州之长官，刺史一定程度上相当于换了个形式再次借尸还魂了，而且是升级版本的刺史，因为它的权力再次提升了。

州牧的出现，导致时局彻底无法控制，在早前刺史还会顾及一下皇帝感受，走个形式，但州牧则是完全不听指挥了。

当时汉末很多州牧都是关起门来做着自己的土皇帝，比如荆州牧刘表，就连刘焉自己也是在当益州牧后“造作乘舆车具（天子所用的车架）千余辆”，欲称帝。

在这时汉武帝为维护皇权正式设立的刺史制度，其实已经完全成为瓦解汉室皇权的最大助力，之后则是州牧间无视皇权为抢夺地盘的相互征伐。

汉代的刺史制度是吸取秦监察御史的基础上设立的，在早期确实是达到了很好的监察效果，一时间吏治清廉、统治稳固。但到了后来由于执行一些公务的需要，势力逐渐扩大，到最后演变成为割据一方的州牧，亡汉之社稷。

而刺史从只有监察作用逐渐地方官化，最终演变成为拥有大权的封疆大吏，每一段时期都有它特定的历史原因，不过大多时候还是因镇压地方叛乱的需要。

比如西汉昭宣时期开始，刺史曾出现越权镇压诸侯谋反、民众起义的特例；王莽时期为镇压武装暴动正式给予刺史统兵作战能力；东汉末年为镇压地方，设州牧，最终让其成为实力强大的割据势力。

当然刺史之所以能权力逐步扩大，还和皇帝自身有关，刺史是皇帝派往地方的代言人，它是“奉诏出制”的，背后站立的是统治阶层最高级别的皇帝。只不过后来权力大到一定的时候，加上在地方势力根深蒂固了，天高皇帝远，皇帝在无法制约了。

参考文献：

·《汉书》、《后汉书》、《史记》

.《汉代刺史制度的演变及特点》、《汉代郡国督察制度》

.《汉代的刺史制度》